Histoire du statut des fonctionnaires [TPE pour profs]

(Je ne sais pas où poster cela : que la modération me pardonne.)

Comme je l'ai dit ailleurs, j'ai entrepris de m'instruire sur cette histoire. Je le fais dans une optique militante : de la méconnaissance des principes, des idéologies, des questions, des luttes qui ont conduit à l'élaboration des statuts de 46 et 83 découle certainement la difficulté de le légitimer, de le situer dans une vision qui concerne l'ensemble de la société et de comprendre les attaques dont il fait l'objet. Idéalement, j'aimerais produire un texte qui soit à la fois précis quant aux faits et mettre en lumière leurs implications philosophiques, en vue de le diffuser — comme base d'un séminaire, d'une vidéo, ou tel quel.

J'en suis loin, mais j'aime autant montrer ici mon travail, si brouillon et lacunaire soit-il. Parce que j'aimerais autant profiter au plus vite de vos connaissances et de vos suggestions. Il serait beau que ce travail devînt participatif, et que le texte s'enrichissent et s'améliore au fur et à mesure des apports.

Vous noterez que les sources sont essentiellement web, et que je me suis assez peu penché directement sur les textes législatifs. Je n'ai tout simplement pas le courage, pour l'instant, de travailler avec tout le sérieux qu'il faudrait. Il y a peut-être aussi des considérations un peu trop éloignées de la question de statut... Et des choses importantes dont je ne parle pas du tout, ou pas assez. Notez notamment le trou concernant l'ordonnance de 1959 ou les contre-réformes qui débutent en 1986.

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Histoire du statut des fonctionnaires


1789 : implications de la Déclaration des Droits de l’Homme

La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 fixe déjà certaines orientations et posent les principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité du fonctionnaire. Nous donnons ici quelques articles importants et les questions qu’ils soulèverons au cours des deux siècles suivants.

Article 1 : « Les hommes naissent et demeurent égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune ».
⇒ Mais le fonctionnaire est-il un citoyen comme un autre ? Peut-il disposer des mêmes droits que les autres sans que cela nuise à son utilité, qui concerne le commun ?

Article 6 : « La Loi est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »
⇒ Comment s’assurer que le recrutement des fonctionnaires  se fonde sur l’appréciation de leur « capacité » ? La solution adoptée sera celle du concours.

Article 11 : «La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’Homme : tout Citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi. »
⇒ Cette liberté d’expression est-elle compatible avec le fait de représenté l’État ? Un fonctionnaire peut-il être dévoué à l’État et émettre des critiques qui vont à l’encontre de ce qu’on lui demande de faire ou de sa hiérarchie ?

Article 15 : « La Société a le droit de demander des comptes à tout Agent public de son administration. »
⇒ Comment garantir cette transparence ? Comment donner une indépendance suffisante au fonctionnaire — afin d’éviter les situations opaques :  pressions, corruption — sans en perdre le contrôle ?

L’article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. »
⇒ Cet article introduit la notion de nécessité publique : l’intérêt général fonde en droit les relations entre État et société.

Sources :

Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 [Legifrance]

Le statut général des fonctionnaires : une histoire républicaine [Annicet Le Pors]


1790-1834 : la question des retraites

La loi du 22 août 1790, « concernant les pensions, les gratifications et autres récompenses nationales », entend créer un régime de retraites pour les fonctionnaires de l’État civils, ecclésiastiques et militaires. 1790 conçoit la pension comme une « reconnaissance particulière de la nation », et fait partie des « récompenses pécuniaires ». Cette loi ne sera pas appliquée, mais elle illustre déjà deux principes :
– la relation entre le fonctionnaire et l’État n’est pas contractuelle : le dispositif de pension relève de la loi, et non du contrat ;
– la pension de retraite ne sera pas pensée selon le domaine dominant — le capital accumulé qui permet ensuite de vivre d’une rente — mais comme une continuation du traitement, quelque chose que l’État continue de devoir à ses fonctionnaires.

Les années 1810 et 1820 voit la création de régimes spéciaux. Une caisse de retraites est créée en 1806 pour les employés de la Banque de France, en 1812 pour ceux de la Comédie Française, en 1824 pour eux de l’Imprimerie nationale. Par la suite, la plupart des administrations vont se doter de caisses de retraites particulières, constituant une série de régimes autonomes. Celles-ci concernent alors près de 78 000 personnes. Une retenue sur traitement est censée financement ce système, mais il est malgré tout déficitaire et 60 % du montant des pensions versées sont en fait subventionnées par l’État. Cette prolifération engendre en outre d’importantes inégalités entre les fonctionnaires. Ces problèmes vont conduire à la loi de 1853. Mais 1853 ne peut se comprendre sans 1834 et la question du statut soulevée dans les années 1840.

Sources :

Décret des 3 et 22 août 1790 [Gallica]

L'origine de la loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles [Sénat]

1834 : distinction du grade et de l’emploi, droit à la carrière et à l’avancement, idée d’un statut pour la fonction publique

La loi Soult du 11 octobre 1832, qui concerne les officiers, pose les principes de base de la séparation entre grade et emploi : « l’emploi est distinct du grade. Aucun officier ne pourra être privé de son grade que dans les cas et suivant les formes déterminées par la loi. » La loi ordinaire du 8 mai 1834, sur l’état des officiers, réaffirme cette distinction. L’article 1 affirme que « le grade est conféré par le Roi ; il constitue l’état de l’officier ». Dalloz écrira, en 1899 : « le grade est le titre même auquel sont attachés les droits et prérogatives de l’officier, il peut être assimilé, au moins pour les effets, à une propriété. L’emploi est la fonction actuellement attribuée à l’officier, et peut être différente selon que l’exige le service. » D’origine militaire, le grade et sa distinction d’avec l’emploi s’étendront progressivement à l’ensemble des fonctionnaires.

Selon Jean Saglio, « le grade n’est donc pas le résultat des contraintes de l’organisation du travail : il est défini comme ‘‘la propriété de l’officier’’ et il est déterminé par la carrière personnelle plus que par les besoins de l’organisation. » Propriété, le grade est donc conservé par l’officier lorsque son service prend fin, et son traitement devient pension de retraite. Le fait que la rémunération ne soit pas fondée sur l’emploi, mais sur le grade, signifie aussi que cette rémunération n’est pas un partage de la valeur créée, mais une « reconnaissance de la nation aux soldats qui lui font don d’eux-mêmes » (Saglio).

Le statut de 1946 inscrira dans la loi cette distinction pour tous les fonctionnaires, qui l’était alors déjà plus ou moins dans les faits. Bernard Friot y voit une « nouveauté décisive, qui lie la qualification non au poste de travail, comme dans le privé à partir de conventions collectives, mais à la personne elle-même ; c’est un salaire à la qualification personnelle qui s’inaugure au milieu des années 1830. » Ce salaire au grade tranche avec le modèle dominant, qui est le contrat de louage, la paye correspond au prix de la force de travail. Il renforce l’idée que la relation entre le fonctionnaire et l’État n’est pas contractuelle : non seulement son traitement est défini par loi, mais il ne correspond pas à la contrepartie du travail fourni.

La loi de 1834 met aussi en place le droit à la carrière et à l’avancement. Jean Saglio définit ce droit à la carrière comme la « garantie de la stabilité de l’emploi d’une progression dans les conditions d’emploi », qui « garantit tout d’abord une progression du traitement, lequel augmente avec l’ancienneté, même si le travail et le poste occupé restent inchangés. » La carrière est ainsi un droit de l’officier : « Ni la promotion immédiate, ni la stagnation totale ne sont possibles. La carrière n’est plus dépendante de la seule décision du roi. » Il s’agit avant tout de lutter contre la corruption et toutes les formes de pression qui peuvent peser sur les fonctionnaires, lesquels doivent être au service de l’intérêt général, et non de telle ou telle personne.

Sources :
Le droit à la carrière des officiers de la marine [Jean Saglio]

La pension de fonction publique et l'enjeu de classe de la retraite [Bernard Friot]

Les propositions statutaires des années 1840

Les libéraux s’inquiètent à cette époque de voir se développer une administration toujours plus nombreuse et mal contrôlée. De cette inquiétude naît l’idée d’un statut de la fonction publique. « Laboulaye et Tocqueville sont parmi les premiers à suggérer la solution. Laboulaye, en 1843, analyse le système prussien de recrutement et de formation des fonctionnaires et prône l’idée d’un statut du même type. Tocqueville, quant à lui, exprime une vive inquiétude sur ‘‘le service de l’État’’ : ‘‘Le goût des places est devenu la passion universelle, la passion dominante, la passion mère’’, les fonctions publiques deviennent ‘‘le but incessant de toutes les ambitions du pays’’ et l’on croit pouvoir accéder aux places sans lumières et faire carrière sans mérite. Loin de rejeter la nécessité d’une administration nombreuse et forte, Tocqueville en appelle à la loi et réclame l’intervention du législateur. Rejoignant le Mirabeau de 1789 et s’inspirant du statut prussien ou de celui des militaires français, il préconise le noviciat et une réglementation des carrières [...] » (P. Bouretz, E. Pizier, Le Paradoxe du fonctionnaire).

Le gouvernement Guizot récuse la proposition de statut, craignant une perte de contrôle de l’administration par l’exécutif. La question de savoir si un statut favoriserait l’employeur ou l’employé est posée, mais le statut sera perçue, jusqu’aux années 1940, comme un carcan menaçant par la majorité des fonctionnaires.

Sources :
[url=https://books.google.fr/books?id=uzPZHIYolJoC&pg=PT46&lpg=PT46&dq=tocqueville+laboulaye+id%C3%A9e+statut+fonctionnaire&source=bl&ots=t0DGiMqhwj&sig=ACfU3U3IUwFLQ4Gc2y1oj3IXNhiktpP3HA&hl=fr&sa=X&ved=2ahUKEwjDjpGpy47jAhVGzBoKHXhSDIQQ6AEwAXoECAgQAQ#v=onepage&q=tocqueville%20laboulaye%20id%C3%A9e%20statut%20fonctionnaire&f=false Le Paradoxe du fonctionnaire [P. Bouretz, E. Pizier] https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01722251/document]Le statut général des fonctionnaires de 1946 : un compromis durable [Jacques Chevallier][/url]

1853 : naissance d’un régime unique de retraites

Nous l’avons vu, les régimes de retraites sont alors divers, inégaux et déficitaires. Le but de la loi du 9 juin 1853 est de centraliser, d’uniformiser et de généraliser le système de retraites. Elle instaure pour ce faire une pension de vieillesse uniforme pour tous les fonctionnaires, qui sont près de 160 000 à cette époque. 5 % du traitement ira au financement du système.

Les conditions du droit à pension : 60 ans et 30 ans de service pour les fonctionnaires sédentaires (ceux qui ne changent pas d’affectation), 55 ans et 25 ans de service pour les fonctionnaires actifs (ceux qui changent d’affectation : chargeurs de malle, facteurs, gardes forestiers, agents de douane...).

Le calcul de la pension : la moyenne du traitement des six dernières années sert à calculer la pension de retraite à raison de 1/60e de ce traitement moyen par année de service sédentaire, ou de 1/50e par année de service actif, soit environ 2 % du traitement moyen. À cette époque l’inflation n’existe pas, aussi la question de l’indexation des pensions ne sera-t-elle posée qu’après la 1re guerre mondiale.

Nous retrouvons l’esprit de 1790 : la pension n’est pas fonction de la cotisation ou du patrimoine accumulé, elle ne se conçoit pas comme un salaire différé, parce que le traitement du fonctionnaire n’est pas la contrepartie d’un travail fourni (il est lié à son grade et non à son emploi), mais ce qui lui permet de se vouer à son office. Le rapporteur du Sénat, pour louer l’intelligence de cette loi, commencera d’ailleurs par rappeler la loi de 1790, qui concevait la pension comme « reconnaissance particulière de la nation ». La loi de 1853 est aussi l’effet de la loi de 1834, qui associe la rémunération au grade et fait du grade la propriété de l’officier. Cette conception de la pension est toujours en vigueur : la ponction qui apparaît sur notre fiche de paie est un jeu d’écriture, elle ne va vers aucune caisse : nous ne cotisons pas.

Cette loi soulève immédiatement des contestations, de la part notamment des libéraux. À cette époque, la manière normale de financer sa retraite est l’épargne : on met de côté pour se constituer une rente. L’idée d’une retraite sans cotisation préalable, sans capitalisation, scandalise.

La loi de 1853 subira deux assauts particulièrement importants :
* En 1879, Léon Say fait voter par le Sénat la suppression du dispositif de traitement continué au profit d’une caisse de prévoyance pour les fonctionnaires. Mais la caisse est refusée par la Chambre en 1882, parce que cela aurait entraîné une double dépense : il aurait fallu payer les retraites des fonctionnaires tout en alimentant la caisse.
* La loi du 14 avril 1924 tente à nouveau de mettre fin à celle de 1853 sur les pensions. Elle prévoit une capitalisation collective : des sommes seront placées sur un compte et affectées à la retraite des fonctionnaires. Mais cette création n’aura pas lieu, pour la même raison qu’en 1882.

Sources :
La pension de fonction publique et l'enjeu de classe de la retraite [Bernard Friot]

L'origine de la loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles [Sénat]

Naissance des syndicats et opposition à la création d’un statut

La loi Le Chapelier du 17 juin 1791 avait interdit les associations professionnelles. Dans les années 1860, les chambres syndicales se multiplient pourtant, encouragée par l’Association internationale des travailleurs.

Le 21 mars 1884, le ministre de l’Intérieur républicain Pierre Waldeck-Rousseau fait voter la loi relative à la création des syndicats professionnels, qui abroge la loi Le Chapelier et autorise la mise en place de syndicats en France.

Cette autorisation ne concerne pas les fonctionnaires, alors environ 200 000 en France. Le syndicalisme est à l’époque fortement lié à la lutte des classes, et poursuit un but révolutionnaire : il ne peut prétendre être introduit au sein même de l’État, puisqu’il veut abattre l’État ; il constituerait en son sein un ferment de subversion qui détruirait l’autorité et la hiérarchie administrative. L’objectif de Waldeck-Rousseau était d’ailleurs d’autoriser les syndicats pour les laisser eux-mêmes évacuer les éléments les plus agités.

Le vote de la loi Waldeck-Rousseau détermine néanmoins certains fonctionnaires à s’engager dans la voie syndicale. Le (pré)syndicalisme des fonctionnaires est alors majoritairement inspiré par les idées révolutionnaires et la doctrine du syndicalisme intégral :
– il revendique l’appartenance à la classe ouvrière, et milite pour la soumission au droit commun du travail ;
– les relations entre l’État et ses agents doivent être identiques aux relations entre le patron et ses salariés ;
– l’agent public est un employé ordinaire qui doit être lié à son employeur par un contrat de louage ;
– l’objectif est de conquérir le pouvoir administratif pour remplacer l’autorité hiérarchique la prise en charge des services publics par les fonctionnaires eux-mêmes.

C’est pourquoi le statut, loin d’être réclamé, apparaît comme une idée négative, parce qu’il couperait les fonctionnaires de la classe ouvrière et les assujettirait à un État qu’il s’agit de renverser pour la remplacer par la libre association des travailleurs. Le statut est plutôt la menace brandie par les conservateurs, qui conçoivent le fonctionnaire comme citoyen extra-ordinaire, assujetti à sa hiérarchie et à l’État.

En 1907, le Comité central adresse une Lettre ouverte à Clémenceau pour la défense du droit syndical des salariés de l’État : « Nous ne sommes pas des délégués du pouvoir central, des agents de la force répressive et policière, mais des travailleurs, des producteurs ordinaires, et nous voulons être traités comme tels. » Ce à quoi Clémenceau répondre qu’ « aucun gouvernement n’acceptera jamais que les agents des services publics soient assimilés aux ouvriers des entreprises privées, parce que cette assimilation n’est ni raisonnable, ni légitime. »

D’autres courants existent, minoritaires :
– les « statutistes » plaident pour l’obtention d’un statut qui définirait les droits et devoirs des fonctionnaires, et conduire à l’institution de conseils professionnels paritaires ;
– les « réformistes » réclament le droit syndical, sans remettre en cause la nécessité de l’État, ni la hiérarchie administrative
Ces deux courants resteront minoritaires jusqu’à la première guerre mondiale.

Sources :
Promulgation de la loi dite "Waldeck-Rousseau" autorisant les syndicats en France [Gouvernement]

[url=https://books.google.fr/books?id=uzPZHIYolJoC&pg=PT46&lpg=PT46&dq=tocqueville+laboulaye+id%C3%A9e+statut+fonctionnaire&source=bl&ots=t0DGiMqhwj&sig=ACfU3U3IUwFLQ4Gc2y1oj3IXNhiktpP3HA&hl=fr&sa=X&ved=2ahUKEwjDjpGpy47jAhVGzBoKHXhSDIQQ6AEwAXoECAgQAQ#v=onepage&q=tocqueville%20laboulaye%20id%C3%A9e%20statut%20fonctionnaire&f=false Le Paradoxe du fonctionnaire [P. Bouretz, E. Pizier][/url]

Le statut général des fonctionnaires de 1946 : un compromis durable [Jacques Chevallier]

1909-1939 : projets de statut, opposition des syndicats

Avant la première guerre mondiale, en 1909 le groupe socialiste dépose le projet Allard. Cette conception :
– reconnaît le droit syndical aux fonctionnaires
– repose sur un système de contrats collectifs
– consacre le paritarisme, notamment en matière disciplinaire

L’après-guerre est marquée par un reflux du syndicalisme révolutionnaire. La priorité des syndicats des fonctionnaires, qui ne sont toujours pas reconnus par la loi, mais tolérés, devient la reconnaissance du droit syndical. Mais l’idée d’un statut des fonctionnaires continue de susciter la méfiance, parce qu’il est clairement conçu par les gouvernants et la doctrine juridique comme un moyen de traduire l’assujettissement du fonctionnaire à l’État, et d’interdire le droit syndical.

Le 1er juin 1920, un nouveau projet de statut des fonctionnaires est proposé. C’est le projet de statut Millerand prévoit :
– des garanties de carrière pour les fonctionnaires, afin de les prémunir « contre tout arbitraire et contre tout favoritisme » ;
– un conseil administratif dans les administrations, en vue d’introduire une « collaboration plus confiante » entre les chefs et les subordonnés, conseil qui serait consulté sur toutes les mesures générales concernant l’organisation et le fonctionnement des services ;
– le maintien de l’interdiction de grève, c’est-à-dire de la « cessation concertée ou simultanée » de service ;
– le maintien de la non-reconnaissance du droit syndical.

Le 3 mars 1939, Bardoux propose un projet de statut proche en inspiration du projet Millerand, encore une fois conçu comme un rempart contre le syndicalisme.

Malgré sa non-reconnaissance par le projet Millerand, puis le projet Bardoux, la reconnaissance des syndicats des fonctionnaires est, depuis les années 20, de fait, et les responsables politiques et administratifs se sont habitués à les consulter : « les ministres, les préfets, les chefs de service ont reçu des délégations syndicales, ont traité avec elles de questions professionnelles, ont admis leurs représentants dans les comités et commissions officielles » (Rapport Fagon). La jurisprudence comme la doctrine juridique continuent toutefois de condamner le syndicalisme des fonctionnaires : le fonctionnaire n’est pas assimilable aux salariés de l’industrie et du commerce, il est un « citoyen spéciale » ; sa situation n’est pas contractuelle, mais légale et de droit public, il doit donc être soumis à un statut entendu comme « l’ensemble des règles déterminant les droits et devoirs des fonctionnaires ». Il peut jouir des mêmes droits que le citoyen ordinaire, à l’exception des libertés contraires aux devoirs de sa charge, c’est pourquoi le droit syndical et le droit de grève ne sauraient être reconnus.

C’est aussi cette conception du statut, contradictoire avec la reconnaissance du droit syndical et du droit de grève, et facteur de séparation entre les fonctionnaires et les salariés, qui explique qu’à cette époque encore les syndicats de fonctionnaires rejettent les propositions de statut : même s’il ne s’agit plus d’abolir l’État, l’objectif est d’obtenir le droit syndical et le droit de grève. Selon Jeanne Siwek-Pouydesseau, « L’équilibre des forces ne permettait pas de faire aboutir l’une et l’autre des thèses » (« Comment est né le statut général des fonctionnaires »).

L’absence de statut avant 1941 ne signifie pas l’absence de garanties d’ordre statutaire. Du XIXe siècle à la 2de guerre mondiale, les textes se sont accumulés. « D’abord, des statuts particuliers avaient été établis pour les différentes catégories de fonctionnaires par la voie de décrets, voire même de simples arrêtés ministériels : d’une extrême diversité, à la fois par leur origine et leur contenu, ces statuts n’en avaient fini pas moins par comporter un ensemble de règles analogues, concernant le recrutement (généralisation du concours), l’avancement (tableaux d’avancement établis par des commissions) et de discipline (échelle de sanctions et intervention de conseils de discipline) limitant l’arbitraire hiérarchique — même si la participation de représentants du personnel au sein des commissions d’avancement et conseils de discipline restait exceptionnelle ; le problème était cependant que la nature réglementaire de ces statuts les vouait à une grande précarité. Des textes législatifs existaient pourtant, tantôt applicables à certaines catégories d’agents publics, tantôt applicables de manière générale, telles la loi du 9 juin 1953 (remplacée par celle du 14 avril 1924) sur les pensions de retraite, la loi du 6 octobre 1919 instituant une échelle de rémunérations et surtout la loi du 22 avril 1905 qui, à la suite de l’affaire des fiches, avait prévu dans son article 65 le droit à la communication du dossier en matière disciplinaire. Par ailleurs, un véritable statut jurisprudentiel avait été construit par le Conseil d’État, notamment en matière de concours, d’avancement et de discipline, à la faveur d’une admission large de la recevabilité des recours des intéressés, pour toutes les mesures réglementaires ou individuelles concernant le déroulement de leur carrière (Lafage, 1912), mais aussi des associations professionnelles. Il reste que l’ensemble était extrêmement hétérogène et de portée inégale, ce qui amenait M. Hauriou à conclure que ‘‘l’état des fonctionnaires n’est pas complet’’, les fonctionnaires restant pour l’essentiel soumis à un ‘‘régime de police’’ : il manquait la garantie d’un statut édicté par la loi et s’imposant à l’ensemble des administrations. » C’est ce que réalisera le statut de 1941.

Source :

Le statut général des fonctionnaires de 1946 : un compromis durable [Jacques Chevallier]


1924 : l’indexation des pensions de retraite sur les salaires

L’inflation structurelle qui naît avec la 1re guerre mondiale remet sur la table la question du salaire de référence pour les pensions nouvelles, et ajoute celle de l’indexation des pensions en cours.  

La loi du 14 avril 1924, que nous avons déjà évoqué comme une tentative de supprimer la loi de 1853 en instaurant une retraite par capitalisation collective, prévoyait aussi la liquidation fictive des pensions en cours sur la base d’une nouvelle échelle de salaires d’activités. Cela veut dire que l’indexation des pensions se devait se faire, non en fonction des prix, mais en fonction des salaires, depuis le moment où le retraité était parti en retraite. C’était confirmer encore une fois la conception née avec les lois de 1790 et 1834 : le traitement d’un fonctionnaire n’est pas lié à son emploi, à sa production, mais à son grade.

Cette mesure, d’ailleurs, allait à nouveau contre la logique de la rente, alors hégémonique. Perroux écrit en effet, en 1926, que « si l’on avait admis sans restriction que les augmentations de traitement rétroagissent automatiquement sur les pensions des anciens fonctionnaires, on aurait créé aux pensionnés par rapport aux porteurs de rente une situation difficilement justifiable. »

Source :

La pension de fonction publique et l'enjeu de classe de la retraite [Bernard Friot]

1941 : le premier statut des fonctionnaires

Le gouvernement de Vichy crée le premier statut général des fonctionnaires, inspiré par la charte du travail de l’État français :
— il opère la distinction entre fonctionnaires permanents et employés ;
— il affirme l’autorité hiérarchique au sein des administrations (article 13) ;
— il maintient l’interdiction du droit de grève (article 17) ainsi que les syndicats (article 107).
Le statut de Vichy aurait dû plus que jamais détourné les syndicats de la revendication d’un statut : il constitue la réalisation d’une menace que les gouvernements conservateurs faisaient peser depuis plus d’un siècle sur les fonctionnaires, l’inscription dans la loi d’un instrument de contrainte à l’obéissance. Les années suivantes vont pourtant voir un revirement spectaculaire de l’opinion.

La Libération et le projet d’un statut progressiste

Le programme du Conseil National de la Résistance ne prévoit pas la création d’un statut des fonctionnaires : la Fédération des fonctionnaires reste fidèle à l’idée de conventions collectives, c’est-à-dire de textes définissant les statuts d’une branche professionnelle après négociation entre les représentants des employeurs et des salariés.

Le 9 août 1944, le statut de Vichy est abrogé. Jusque ici hostile au statut, l’opinion syndicale majoritaire change pourtant d’opinion et se rallie à l’idée d’un nouveau statut, élaboré par un dirigeant de la Fédération Générale des Fonctionnaires – CGT, Jacques Pruja. Pruja parvient à vaincre les réserves de son organisation syndicale en proposant un projet de statut démocratique. La CFTC et la CGT, majoritaire, participent alors à la promotion des nouvelles dispositions. La FGF adopte le projet lors de son congrès de mars 1945. Il est devenu possible de penser le statut comme un moyen de conquête et de protection des acquis sociaux, et non comme un moyen d’assujettissement du fonctionnaire à l’État.

Le projet toutefois aurait pu ne pas voir le jour. Les oppositions se raniment bientôt au sein de la CFTC, et s’associent à l’opposition du parti démocrate-chrétien MRP, de nombre de hauts fonctionnaires et de ministres SFIO, qui n’admettent pas le recul de l’ordre hiérarchique antérieur. Le rejet de la nouvelle Constitution par référendum, le 5 mai 1946, menace de mettre à mort le projet.

Mais les élections pour l’Assemblée constituante d’octobre 1945 donne 21,6 % des voix aux Communistes, et Maurice Thorez entre dans le gouvernement de Charles de Gaulle comme ministre d’État de la fonction publique. Il devient alors possible de créer le nouveau statut. Le 5 octobre 1946, la deuxième Assemblée nationale constituante examine son dernier projet de loi avant le référendum sur la IVe République. En fin de session, le texte relatif au statut général des fonctionnaires de Maurice Thorez est examiné. 145 articles du texte sont votés à l’unanimité, au prix de concessions : l’abandon, par exemple, de la création d’une fonction de secrétaire de l’administration. La loi est promulguée le 19 octobre de la même année.

Sources :

1946 : le statut général des fonctionnaires, un "socle progressiste" [Annicet Le Pors]

Le statut de 1946

Une relation non-contractuelle : l’article 5 précise que le fonctionnaire est « vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire. » C’est la fin de la thèse du « contrat de fonction publique » : le fonctionnaire ne se définit pas par la nature des actes qu’il accomplit, mais par sa participation permanente au fonctionnement du service public.

Art. 24 : La classification. Le statut formalise le système de la carrière par une classification des fonctionnaires en catégories hiérarchiques : A, B, C et D (article 24).

Art. 27, 28. Le concours. Le concours était devenu le moyen normal d’accès à la fonction publique. Les concours sont propres à chaque spécialité professionnelle pour les catégories C et D (article 27), et sont internes et externes pour les catégories A et B (article 28). Il s’agit de sélectionner les plus aptes, de démocratiser et d’ouvrir la fonction publique : ce mode de recrutement, déduit de l’article 1 de la Déclaration de 1789, devient la clé de voûte du système méritocratique.

Le système de la carrière : la logique de carrière, nous l’avons vu, était née en 1834 avec la loi relative aux officiers de la Marine, et plus ou moins appliquée à l’ensemble des fonctionnaires, est maintenant inscrite dans la loi. Selon Bernard Friot, elle fonde la fonction publique, à l’opposé de la logique de l’emploi : le fonctionnaire circule sur les postes, mais son traitement à lié à son grade, subdivisé en échelons, et non au poste qu’il occupe. Son traitement est ainsi lié à sa personne, et non à son emploi. Annicet Le Pors pense le système de la carrière comme une garantie de « l’indépendance du fonctionnaire vis-à-vis des pressions économiques et politiques », la spécificité du fonctionnaire étant de servir non une économie, non une politique, mais l’intérêt général.

La séparation du grade et de l’emploi n’est pas explicite dans le statut de 1946, mais résulte des articles 45 et 134. L’article 45 définit en effet le grade comme « le titre qui confère à ses bénéficiaires vocation à occuper l’un des emplois qui leur sont réservés » : c’est ouvrir la possibilité d’un changement d’emploi tout en conservant son grade. L’article 134 indique quant à lui que les fonctionnaires ne peuvent être licenciés qu’en vertu de « lois spéciales de dégagement des cadres », quand la jurisprudence faisait du licenciement la conséquence automatique d’une suppression d’emploi.

L’avancement : l’avancement d’un échelon à l’autre (l’échelon est une unité du grade) se fait à l’ancienneté, tandis que l’avancement de grade se fait au choix (article 14). « S’agissant de l’avancement de grade, il semble que le procédé du choix est de nature à empêcher la sclérose, la routine, dont souffre notre administration. Les fonctionnaires les meilleurs, les plus capables, les plus aptes, je dirais : les plus dévoués à la cause de la République sont parfois infériorisés, alors que les fonctionnaires médiocres sont assurés d’un avancement égal. » (Thorez) La notation incombe au chef de service (article 38) et le CAP peut demander une révision de la note (article 43). La note chiffrée et son appréciation expriment la « valeur réelle de l’intéressé ».

Régime disciplinaire : l’article 61 prévoit une échelle de sanctions, l’article 62 indique que « le pouvoir disciplinaire appartient à l’autorité investie du pouvoir de nomination », l’article 60 prévoit l’intervention des Commissions Administratives Paritaires (CAP) en tant que conseils de discipline, les articles 71 et 75 prévoient la procédure d’appel passant par le Conseil supérieur de la fonction publique et le ministre. L’article 135 prévoit le « licenciement pour insuffisance professionnelle ».

Liberté d’opinion : le statut ne l’explicite pas, mais elle résulte de l’article 16 — « aucune mention faisant état des opinions politiques, philosophiques ou religieuses de l’intéressé » ne peut figurer au dossier — lequel renvoie à l’alinéa 5 du Préambule de la Constitution, qui pose que « nul ne peut être lésé, dans son travail et dans son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions et de ses croyances », qui découle lui-même de l’article 10 de la Déclaration de 1789.

Droit de regard : les fonctionnaires ont, par l’intermédiaire des représentants qu’ils élisent ou de leurs représentants syndicaux, un droit de regard :
— sur le déroulement de carrière, avec les « commissions administratives partitaires » (CAP), compétentes « en matière de recrutement, de notation, d’avancement, d’affectation, de discipline et, plus généralement » (article 20-1°), qui n’a qu’un pouvoir d’avis
— sur le fonctionnement des services, avec les « comités techniques paritaires » (CTP), dans lesquels les représentants du personnels sont désignés par les organisations syndicales les plus représentatives (concession faite à la CFTC)
— sur tous les problèmes de la fonction publique en général, via le « Conseil supérieur de la fonction publique » (CSFP), qui n’a qu’un pouvoir d’avis

La participation des fonctionnaires est ainsi assurée par la loi, et dans le même temps limitée ; l’autorité hiérarchique est réaffirmée à travers la responsabilité du fonctionnaire à l’égard de ses chefs (articles 11 et 12). Cette participation fait néanmoins ressurgir, au yeux de la doctrine juridique, le spectre du « syndicalisme intégral ». [Machin] note toutefois que si, « incontestablement, l’institution des CAP a contribué à réduire la liberté d’appréciation du supérieur hiérarchique et servi de puissant instrument d’homogénéisation des carrières ; en revanche, les CTP ne parviendront pas à acquérir une réelle influence, voire même à s’implanter, au point que leur consultation sera rendue facultative en 1959 ».

Absence du droit de grève :  le droit de grève n’apparaît pas avec le statut de 1946. Certains communistes, Thorez lui-même, y était en effet opposés pour les fonctionnaires.

La réforme des pensions de retraite de 1948

La loi du 20 septembre 1948 portant sur les pensions de retraite des fonctionnaires aménage les règles applicables aux fonctionnaires de l’État, qui ne relèvent pas du régime général de la Sécurité sociale mis en place en 1946. Elle établit que :
— la pension correspond à 2 % du traitement indiciaire des six derniers mois par annuités liquidées, dans la limite de 37,5 annuités, soit 75 % ;
— le rapport entre l’indice de l’agent et sa retraite est constant. « Si, une année, l’indice 620 augmente de 10 %, les pensions de tous les retraités dont l’indice terminal de carrière est 620 sont augmentées de 10%. C’est l’évolution de l’indice terminal du retraité qui décide de l’évolution de sa pension. Ce principe sera supprimé en 2003 et remplacé par une indexation sur les prix. » (Bernard Friot)

S’agissant des agents des collectivités locales et de la fonction publique hospitalière qui relèvent de la Caisse Nationale de Retraite des Agents des Collectivités Locales, créée par
décret en septembre 1947 par unification de toutes les caisses qui existaient précédemment, les règles de calcul de la pension sont identiques à celles de la fonction publique d’Etat.

Quatre ans plus tard, en 1953, les décrets-loi Laniel tentent de réduire les avantages des fonctionnaires et autres agents des services publics en matière de retraite. Les grèves, nourries par la CGT et le Parti communiste, prennent une tournure insurrectionnelle.

Sources :
Promulgation de la loi relative au statut général des fonctionnaires [Gouvernement]

Le statut général des fonctionnaires de 1946 : un compromis durable [Jacques Chevallier]

La pension de fonction publique et l'enjeu de classe de la retraite [Bernard Friot]

La réforme de 1983-1984

En 1983, le ministère de la Fonction publique entreprend une réforme du statut général de la fonction publique qui vise à rallier les agents publics territoriaux, soit environ 800 000 personnes à cette époque. Il s’agit d’unifier des situations inégales et désavantageuses :
– leur mobilité est faible
– ils apparaissent comme inférieurs aux agents publics d’État : le recrutement sur liste d’aptitude n’entraîne pas automatiquement la nomination du recruté, le déroulement de carrière n’est pas garanti et la suppression de l’emploi peut toujours entraîner le licenciement du titulaire.
– l’ensemble est désordonné : ces agents sont classés en 130 emplois typés, à quoi s’ajoutent des emplois créés par les communes.

Quatre lois sont votées entre 1983 et 1986. La principale nouveauté est qu’elles instaurent, à côté de la fonction publique de l’État, une fonction publique territoriale suivant les mêmes principes : la réforme est une extension du champ du statut public, qui devient un statut « à trois versants ».

Source :

Le Statut général des fonctionnaires : une histoire républicaine [Annicet Le Pors]

Merci @Sylvain de Saint-Sylvain pour ton travail d'utilité publique.

Parmi les sources que je trouve intéressantes sur ce type de questions, il y a Le Syndicalisme en France, de Joël SOHIER, Vuibert, 2010, qui consacre quelques pages au statut de la Fonction publique, avec la double approche que tu vises : être précis sur les faits et les contextualiser de manière quasi philosophique dans l'histoire des idées.

Beau travail.Courage pour la suite

Je trouve ton projet très intéressant. Bon courage!

Très intéressant Sylvain merci. Je ne sais trop quoi vous apporter comme suggestion, mais je note des similitudes avec l'histoire et l'évolution du statut des agrégés, auxquelles je m'rtzjs intéressées à l'époque du concours.... au siècle dernier, donc ça date un peu pour avoir des souvenirs précis.

Merci pour vos encouragements. Merci à Gryphe pour le livre ! Lord Steven : je te lirais volontiers sur l'histoire des agrégés. Il y a peut-être des points qui peuvent être approchés de l'histoire de la fonction publique en général. D'une manière ou d'une autre il serait intéressant de mieux connaître cette histoire, ne serait-ce que pour armer chacun contre les attaques que subit ce concours.

Merci beaucoup, Sylvain. J'aime en particulier l'idée que le texte soit en chantier, qu'il puisse être complété au fur et à mesure. Il nous faudrait presque une version Neoprofs du wiki Agreg-ink. Bon courage pour la suite des lectures.

Tiens, je me permets de faire remonter cela. Peut-être y'aura-t-il des apports ou suggestions.

Je me souviens avoir vu passer ce fil à l'époque, et je m'étais dit que c'était une très bonne initiative. Effectivement, le sujet est d'actualité et les enseignants sont très ignorants de ces questions (c'est mon cas). Encore une bonne idée de le faire remonter.

Pour compléter, il me semble que les livres ou les vidéos du sociologue Bernard Friot permettent d'en apprendre beaucoup sur le statut de fonctionnaire, mais aussi sur la sécu et bien d'autres choses encore. Sa découverte a été assez marquante pour moi. D'abord je n'avais jamais entendu personne parler comme lui. Ses idées sont originales, pleines d'une fierté bien placée, revigorantes (il est tout sauf une victime découragée), Ensuite il est informé, on apprend des choses. Enfin, c'est quelqu'un qui a longuement mûri ses idées, et qui embrasse l'ensemble des problèmes que pose la question du travail, de la justice sociale à la dette publique, en passant par nos institutions ou l'écologie. Le mieux est de l'écouter lui-même. J'espère que d'autres ici qui le connaissent bien pourront en dire quelque chose, pour partager leur enthousiasme ou pour relativiser ce portrait très flatteur. Moi, il me semble que tout salarié et tout fonctionnaire devrait au moins le connaître.

Edit. En lisant attentivement ton long texte, je m'aperçois que tu cites Friot. Je laisse quand même mon message.

Tiens, je ne l'avais pas vu passer celui-là. Très intéressant. Il y a quelque chose qui est dit entre les lignes, c'est la création des organismes paritaires : j'ai appris (mais j'ai plus la référence) qu'il avait été expressément voulu à l'époque que ce droit de regard avait pour but de ne pas revivre le régime de Vichy ( allégeance au chef, révocations ou promotions discrétionnaires...). Cela permet le statut, qui protège la carrière, tout en évitant les excès qu'un statut trop rigide peut engendrer. A méditer à l'époque où l'on organise leur suppression pour recréer le fait du prince.

Bolzano a écrit:
Edit. En lisant attentivement ton long texte, je m'aperçois que tu cites Friot. Je laisse quand même mon message.

Oui. J'avais essayé de trouver d'autres sources, mais il est central. Je l'ai beaucoup moins écouté ces derniers temps, mais il est très intéressant. Simplement, sa manière de dire les choses ne laisse pas toujours voir la différence entre les faits et ce qui est une lecture (certes très bien construite, rigoureuse) des faits. Faut faire un peu gaffe et aller voir soi-même, quoi.

Lefteris a écrit:Tiens, je ne l'avais pas vu passer celui-là. Très intéressant. Il y a quelque chose qui est dit entre les lignes, c'est la création des organismes paritaires : j'ai appris (mais j'ai plus la référence) qu'il avait été expressément voulu à l'époque que ce droit de regard avait pour but de ne pas revivre le régime de Vichy ( allégeance au chef, révocations ou promotions discrétionnaires...). Cela permet le statut, qui protège la carrière, tout en évitant les excès qu'un statut trop rigide peut engendrer. A méditer à l'époque où l'on organise leur suppression pour recréer le fait du prince.

J'ai probablement espéré ton apport à l'époque J'avais entrepris de rechercher et réunir tout ce que tu expliques au gré de tes messages, mais j'ai vite perdu la foi. Pour la période contemporaine de cette histoire, notamment, tu as fourni de multiples explications sur le forum, qu'il serait bon de regrouper. Une fois aussi, si je me souviens bien, tu m'avais complété à propos du grade.

Je vais peut-être m'y remettre pendant les vacances. Il faudrait au moins une relecture car c'est plein de fautes (la nature de brouillon organisé n'excuse pas tout).

J'ai vu la date du message, je devais être en train de finir les corrections, puis les valises, après quoi je n'ouvre souvent plus internet pendant deux mois, et même je n'ai pas toujours du réseau. Bref...
Ces histoires de statut se sont construites en partie empiriquement, et c'est d'une infinie complexité. Un fil constitue ainsi un puzzle qui se remplit peu à peu. La loi le Pors essaie de prendre le problème dans la globalité, de résumer ce qui s'est fait et de le clarifier : garder la notion de hiérarchie, mais pas de féodalité, et bien rappeler que les fonctionnaires sont aussi des salariés, avec un droit syndical (bien développé dans la loi et les décrets l'accompagnant) ; évincer tout ce qui peut parasiter leur action, comme les intérêts privés ou politiques ( d'où la séparation du grade et de l'emploi, le "droit à la carrière", la consultation du dossier, l'obligation de publicité des actes concernant le fonctionnaire, etc.) . D'où aussi la réforme de la FP territoriale, qui jusque-là recrutait quasi discrétionnairement.
Derrière le statut se dessine la "philosophie" de ce que l'on voulait que soit le service public, au service de tous et de personne. Evidemment, les garde-fous de la loi Le Pors sont encore insuffisants, il y a eu encore beaucoup de contournements, de stratégies d'antichambre pour certaines nominations, de coups fourrés, mais elle était un bon début, une sorte de synthèse. Il aurait mieux valu la consolider peu à peu que tout casser comme cela est en train de se faire par petits morceaux.

Merci pour ce texte, j'ai appris beaucoup de choses.